Quand le pragmatisme est une fausse bonne idée
Dans son récent discours, Mario Draghi propose un « fédéralisme pragmatique » ou une Europe à plusieurs vitesses. Cela signifie essentiellement des coalitions d'États membres de l'UE volontaires, coopérant « sur la base de questions concrètes, de manière flexible et capables d'agir en dehors des mécanismes décisionnels plus lents de l'UE » ... « reconnaissant que les forces diverses qui existent en Europe n'exigent pas que tous les pays avancent au même rythme ».
Pour tous ceux qui sont frustrés par la sclérose de l'Union européenne, cela semble formidable. Une solution magique pour sortir de la paralysie et enfin progresser.
Mais c'est une fausse bonne idée.
L'idée d'une Europe à plusieurs vitesses repose sur l'hypothèse qu'il existe un consensus sur la direction à prendre, mais pas sur le rythme du processus.
En réalité, c'est l'inverse : le désaccord porte sur la direction, et non sur la vitesse.
Les États membres vont tous dans des directions différentes. Le fédéralisme pragmatique de Draghi pourrait s'appliquer, par exemple, à un groupe de pays qui accepteraient d'aller de l'avant avec des politiques climatiques plus ambitieuses, mais il pourrait aussi s'agir, par exemple, d'Orbàn, Fico et Meloni qui présenteraient des propositions visant à interdire le mariage homosexuel à l'échelle paneuropéenne.
Cela nous ramènerait à l'époque pré-traité de Lisbonne, marquée par le tristement célèbre déficit démocratique : des politiques décidées au niveau européen, mais non soumises à un contrôle au niveau européen, quand le contrôle par les parlements nationaux est pratiquement impossible.
En d'autres termes, le fédéralisme pragmatique met le Parlement européen sur la touche et neutralise les parlements nationaux.
Draghi préconise littéralement d'agir en dehors des traités de l'UE, arguant qu'ils ralentissent le processus décisionnel.
Cependant, la paralysie du processus décisionnel n'est pas causée par les traités, mais principalement par les dirigeants des gouvernements nationaux. Alors que presque tous les vetos ont été supprimés par le traité de Lisbonne, ils ont été réintroduits par le Conseil européen par une porte dérobée. Le Conseil européen (EUCO) statue à l'unanimité. Les traités interdisent explicitement à l'EUCO d'interférer dans le processus législatif, mais celui-ci le fait quand même, réintroduisant ainsi effectivement l'exigence de l'unanimité.
Sortir du cadre des traités européens pour des raisons « pragmatiques » comporte des risques importants. Les traités européens constituent un cadre constitutionnel pour la prise de décision au sein de l'UE, comprenant des mécanismes essentiels de contrôle et d'équilibre.
Les gouvernements nationaux sont trop heureux d'échapper aux contraintes de la responsabilité, de la transparence et du contrôle. Ils choisiront une base juridique qui leur permettra de contourner le Parlement européen ou d'autres types de contrôle.
Ce n'est pas un hasard si de nouveaux instruments financiers - par exemple le fonds de relance post-Covid ou les fonds liés à la défense - ont été créés en dehors du budget de l'UE et ne sont donc pas soumis à un contrôle significatif. De plus en plus, ils optent même pour des procédures qui ne relèvent pas des traités de l'UE et échappent ainsi à toute forme de contrôle.
La question est de savoir quels domaines pourraient bénéficier de l'approche à plusieurs vitesses. En supposant que Draghi ne préconise pas simplement d'abandonner les traités, les États membres ne peuvent pas agir dans les domaines relevant de la compétence exclusive de l'UE. Ils ne peuvent agir de leur propre chef que lorsque l'UE n'exerce pas ou a décidé de ne pas exercer sa propre compétence. Il reste donc les domaines relevant de la compétence nationale exclusive, mais il est douteux qu'une coopération renforcée dans ces domaines apporte des progrès significatifs pour l'Europe dans son ensemble.
L'Europe à plusieurs vitesses existe déjà : tous les États membres ne participent pas à l'espace Schengen, au traité de Prüm, à la zone euro et à l'espace de liberté, de sécurité et de justice (alors que plusieurs pays non membres de l'UE y participent).
Les traités offrent la possibilité d'une « coopération renforcée » à une coalition de pays désireux d'avancer sur un sujet donné. Cette option a par exemple été utilisée pour la création du Parquet européen. Plusieurs pays ont choisi d'y adhérer après sa création, à l'exception de la Hongrie, de l'Irlande et du Danemark. Même dans le domaine des politiques migratoires, certains pays conservent une clause d'exemption. La nouvelle formule 26+Orbàn a été appliquée dans le passé, lorsque le Royaume-Uni a opposé son veto au pacte budgétaire et que les 26 autres États membres ont conclu à la place un traité intergouvernemental en dehors des traités de l'UE. Schengen et Prüm n'ont pas non plus été conclus initialement par l'UE, mais par un groupe d'États membres, et intégrés dans les traités de l'UE à un stade ultérieur.
À l'inverse, si les gouvernements nationaux sont actuellement agacés par la paralysie de l'UE due à l'obstruction d'un État membre, ils devraient se demander pourquoi ils ont refusé pendant des années d'appliquer la procédure prévue à l'article 7 qui aurait privé Orbàn de son droit de veto. Ou pourquoi ils ne décident pas simplement d'abolir l'unanimité. Ils peuvent le faire, mais ils ne le feront pas.
Et c'est là que réside le cœur du problème : ce ne sont pas les traités européens qui freinent l'Europe. Ce sont les dirigeants des gouvernements nationaux qui se battent bec et ongles contre une Union européenne forte. Ils considèrent une Union européenne forte comme une menace pour leur propre statut et leur propre pouvoir. Leur opposition à une UE forte ne peut pas disparaître comme par magie. Ils adopteront probablement même la proposition de Draghi, car elle leur donnerait ce qu'ils veulent : l'Europe comme scène pour leurs campagnes nationales, tout en dépouillant l'UE de ses pouvoirs.
Les chefs de gouvernement peuvent être en désaccord sur un large éventail de questions, mais ils sont fermement unis dans leur détermination à maintenir l'UE faible.
Alors que nous sommes tous occupés à discuter de politiques, les dirigeants gouvernementaux discutent de politique. Les premières concernent des idées et des solutions à des problèmes. La seconde concerne le pouvoir. Si nous ne reconnaissons pas la lutte de pouvoir qui se déroule actuellement, nous ne pourrons pas résoudre le problème. Malheureusement, nous ne pouvons pas ignorer les majorités et les relations de pouvoir existantes.
Mais nous pouvons faire campagne pour une Union européenne puissante, capable de décider, d'agir et de nous protéger dans le monde d'aujourd'hui. Nous pouvons informer et convaincre les citoyens de la nécessité d'une Union démocratique, transparente et responsable. Nous pouvons instaurer la confiance, amener les Européens à se faire confiance les uns les autres et à sentir que nous partageons un destin commun.